为了在江西省进一步贯彻落实好中共中央、国务院有关农村教育的方针政策和《义务教育法》、《民办教育促进法》，深化农村教育改革，完善和发展新型农村教育体制。6月22日至25日，以省政协副主席、省工商联会长金异为组长、省政协社法委副主任、省军区副政委周日扬为副组长的调研组，先后对上饶市及横峰县、弋阳县、万年县的农村教育工作情况进行专题调研。通过听取汇报，与地方政府及其相关部门领导，学校领导和教师、学生，农民进行座谈；到农村学校实地考察、旁听教学等方式，深入调查了解农村教育的真实情况，分析发现农村教育存在的主要问题和困难，研究探讨解决农村教育问题和困难的方法，思考探索农村教育改革和发展的方向。现将调研情况报告如下：
一、当前农村教育情况的主要特点
1、农村教育是“三农”问题中的一件大事。
农业的发展与农民素质和农业技能状况息息相关，农民收入的提升、农业人口的转移、农民进城打工与农村职业技术教育培训的状况紧密相连。农村教育是“三农”问题中一个基础性、先导性、全局性的重要问题，事关农民的切身利益和农业发展前途，是农村社会发展的关键所在和希望所在。
我省各级政府都非常重视农村教育。仅以经费投入为例，2003年，万年县教育经费5092万元，占财政收入的40%；弋阳县实际拨付教育事业费5095.4万元，占财政收入的44%，占可用财力的59.66%。加上其他渠道用于农村教育的经费，农村教育成为各县财政可用财力的主要投入对象。
我省许多农民继承了尊师重教的历史传统，一些农民的孩子勤奋好学、成绩优异，2003年全省高考理科状元就出自万年县。据《江西日报》报道，只有650多人的新余营坑村，自恢复高考以来，116人考入大中专，还出了3名出国留学生。2004年高考农村考生398万名，占全国考生的55%，首次超过城镇考生。农村教育为国家的高等教育和现代化建设输送了大量优秀人才。
2、“以县为主”的农村义务教育管理体制取得成效。
2002年，全国基础教育工作会议后，我省各县纷纷建立起“以县为主”的农村义务教育管理体制。2003年，全国农村教育工作会议后，我省各县继续落实和完善了“以县为主”的农村教育体制。各县基本上做到了“三统一”，即对中小学校长的任免、教师调配与管理由县教育局统一管理；教师工资全县统一发放；全县教育经费全部进入教育专户，由县教育局统一管理。各县都努力实现“三个确保”，即确保教师工资按时足额发放；确保学校公用经费正常需要；确保学校危房改造和建设的必要投入。“以县为主”体制的确立，实现了农村义务教育由“农民办、乡镇办”向“政府办、以县为主办”的转变，使我省农村教育走上了健康发展的轨道。
3、实行“一费制”和“一次性收费”明显减轻了农民负担。
贫困地区实行了“一费制”政策，严格按标准收取综合费用，小学生每学期95元、初中生每学期155元，仅相当于原来收费水平的40%，明显减轻了农民负担，给农民带来了实惠，确保贫困地区中小学入学率保持在较高水准。
其它非贫困地区，一般均实行严格按照经过审批的标准进行“一次性收费”，如弋阳圭峰镇初一学生收费标准为259.65元，横峰县二中初二入学收费标准为340元。在我们所调查的县，乱收费现象都得到有效控制。
4、学校网点布局有所集中，校舍建设和危房改造投入力度加大。
各县普遍调整了过于分散教学网点布局，横峰县学校撤并率56.2%，弋阳县43.4%，万年县15.1%。目前上饶市有小学及教学点2457所，较1998年减少2519所，初级中学352所，小学、初中校均学生分别由1998年157人、849人增加到2003年的276人、1067人。各县在校舍建设和危房改造方面均尽力加大了投入力度，横峰县去年校舍建筑面积5100M2，校舍危房面积从42%下降到16.4%；弋阳县去年新建校舍24300 M2，改建和维修校舍6240 M2；万年县近三年新建校舍101152 M2，小学危房率0.95%，初中危房率0.21%。上饶市中小学校舍面积由1996年411.8万M2增加到目前的460.3万M2。
5、民办教育发展迅速、充满生机。
积极发展民办教育是经济欠发达地区缓解教育供需矛盾、加快教育发展的现实途径。上饶市、县二级政府通过积极鼓励、大力支持和有效引导，在民办教育领域已取得较大突破，民办教育已成为全市教育的重要组成部分。到2003年底，全市共有民办中学97所，占全省民办学校总数的1/3；民办小学23所，民办幼儿园1273所。横峰县民办完中2所、民办职高1所（公办高中、职中各有1所），民办幼儿园30所（公办有1所）。弋阳县有民办中学10所（公办高完中2所、职高1所），民办幼儿园131所。万年县有民办高中1所，其它民办学校6所，还有2所民办学校正申报创办之中。高中阶段教育已呈现公办、民办公平竞争的格局，幼儿园教育数量上民办教育已占大多数。民办小学、初中学校虽然数量不多，并存在片面追求升学率现象，但办学质量确实受到一些学生家长的认可，发展迅速。
6、职业教育渐受重视、走出低谷。
面向农民的农村职业教育尤其农业职业教育是农村教育的薄弱环节。近年来，引起了上饶市各级政府的重视，摆上了议事日程。弋阳县有农业推广中心、劳动就业培训中心，乡镇一般有农民文化技术学校、劳动保障事务所和劳动就业工作站开展这方面工作。劳动就业局今年举办了5期220余人的农民裁缝培训。万年县农业局与县职业技术学校合作，组建了“县农村劳动力转移培训基地”，长年举办农民文化技术培训活动，万年县已送出10名种菜大户到日本培训。农村职业教育近年日益受到劳动部门、农业部门和教育部门的重视，有不少成功的培训项目，已进入加快发展的起步阶段。
二、我省农村教育存在的主要问题和困难。
我省农村教育尤其是农村义务教育基本情况健康良好。但还存在一些突出的矛盾、明显的薄弱环节和较大的困难。
1、“以县为主”的农村义务教育管理体制有待进一步完善。
农村义务教育“以县为主”进行管理象一把“双刃剑”，一方面是快刀斩乱麻，锋利地解决农村义务教育中的许多老大难问题，另一方面又给不发达地区的县级财政带来了沉重的财务负担，教育经费占县级可用财力的60%左右，在保证教育事业必不可少的支出后，县级政府许多需要投入的项目严重缺乏资金。财政投入的教育经费，又主要用于人头经费，实际公用经费只能停留在低水平上，校舍不足，部分贫困地区危房比例居高不下，学校教学仪器、电教设备、音体美器材、图书资料配备普遍不足。横峰县教学仪器、电教设备、音体美器材和图书资料短缺经费506.8万元；弋阳县缺校舍12.1万M2，缺电脑1500多台；万年县教育经费、设备、师生培训、素质教育设备和校建经费短缺总计达8666.3万元。上饶市仍有中小学危房面积29.29万M2，危房比例高达6.12%。
2、“一费制”的负效应日益凸现。
“一费制”是农村教育的另一把“双刃剑”，一方面迅速减轻了农民负担，另一方面由于“一费制”规定的收费标准较低，又在贫困地区实施，地方政府无力补偿学校公用经费，这一情况，要依靠县级财政在短期内解决是非常困难的。这就造成贫困地区农村中小学经费严重不足、运转困难，义务教育阶段的素质教育基本上没有物质条件的保证。贫困地区农民的负担减轻了，但贫困地区的农家子弟却享受不到平等的义务教育服务，客观上成为对贫困地区农家子弟享受平等的义务教育权利的剥夺。进而可能形成农家子弟由于贫困而造成接受的教育差，由于教育差而导致能力差，由于能力差而导致新的贫困，构成一个贫困的恶性循环。其他地区实行的一次性收费，也在一定程度上存在这种“双刃剑”效应，收费标准降低了，教学质量难以确保；收费政策放松了，乱收费现象又会出现，从而加重农民负担。
3、“普九”与税费改革“一费制”、“以县为主”制政策衔接脱轨，造成校建和教学设备欠债严重。
前几年，各地为了普及“两基”、“普九”达标并通过“普九”验收，县、乡政府和学校不惜举债建设校舍、改造危房、添置教学设备。税费改革、“一费制”和“以县为主”制实行后，切断了还债资金的来源，农村教育历史欠债成为困扰县政府、危害社会和学校安定局面的一大难题。上饶市中小学共欠债4.93亿，其中弋阳县欠债2985.09万元，万年县欠债2800万元，依靠县级财政还清债务不知要到何年何月？
4、素质教育缺乏办学环境和条件的保障。
素质教育的指导思想和要求确实很好，但在教育实践尤其是农村教育实践中，却缺乏各种必备条件和环境的保障。
一是大环境条件不够成熟。我国仍处在向现代市场经济的转型过程中，经济不发达，教育资源有限，就业机会不足，人才体制、选拔、就业、晋升机制不健全。在此大背景下，只有考试是相对公正、平等，腐败因素、人为因素较少，识别能力较强、效率较高、成本较低、社会接受程度较高的升学、就业、晋升、资格认定机制。素质教育的一些具体要求和规定超前程度较大，操作程序不够科学严密，与社会现实之间存在脱节现象。
二是硬件条件难以达标，校内外环境不够理想。校舍、语音教室、计算机、教育仪器、音体美器材、图书资料等严重不足，更不能及时更新。校外文化、体育、艺术、科技、自然等活动场所缺乏，社会上文化生活环境不规范，校外环境存在不少的不安全因素。由于学生宿舍少，一些学生租住校外房屋，既不安全，而且缺乏管理，学生容易到网吧玩游戏。
三是师资条件不足。师资队伍整体素质不够高，由于计划生育等因素，小学生生源下降，初中、高中生比例上升，普遍缺乏合格的初中、高中教师，教师学科结构不合理，教师充电缺乏时间和经费，教师管理体制僵化。
5、初中生辍学现象严重。
上饶市初中生辍学率年报为5.47%，高于全省平均水平2.24个百分点。弋阳、万年初中生年辍学率均在3%以内。但据当地有关同志分析，上饶市一些农村地区初中生的途中辍学率估计达到20%－30%。单纯因家庭经济贫困而辍学的现象并不多，主要原因一是由于课程偏多、内容偏难、教育质量不高导致学生厌学；二是受家庭环境影响，助长了学生学习惰性，有的小孩随大人外出打工、做生意赚钱；三是由于教学内容脱离实际需要导致许多农民认为因读书而带来的收益低于读书所承担的费用和机会成本，形成了新的“读书无用论”。
6、部分农村小学教学点分布偏散。
按照义务教育法的要求小学生离学校不超过4华里，由于农民居住分散导致农村学校教学点分布偏散，成班率偏低，上级又规定农村小学按照师生比1：23.5配编，这就出现部分偏远农村师资严重不足，不少科目无法开课。
三、关于进一步做好农村教育工作的若干看法、观点和对策建议。
1、分阶段区别划分农村教育费用的承担主体。
农村人口的教育可分为四个阶段：
一是学前教育。按照江西的省情，该阶段教育费用应当由家庭承担，基本依靠民间资本兴办幼儿园，县以上城市公办幼儿园运转困难的，应鼓励支持民间资本对其兼并改造。
二是九年义务教育。对于经济欠发达地区而言，该阶段的教育费用应当由各级财政分别承担，其中以中央财政为主。建议省政府及有关职能部门积极争取中央财政增加江西省等中西部不发达地区的九年义务教育经费，同时，省市两级财政也应对农村九年义务教育投入部分经费。
三是高中阶段教育。高中阶段教育经费应由地方政府和学生家庭共同承担，政府承担的费用，主要用于公立学校的建设、教学设备的添置和公用经费。学生家庭适当承担学费及用于学生个人的书费等各项支出。
四是职业教育。职业教育经费应当以家庭承担为主，政府扶持为辅。要大力支持民办职业教育机构的发展。
2、坚持以素质教育为导向的同时，承认应试教育的基础性地位。
我们认为，在提倡和坚持素质教育的同时，应当对应试教育的含义和意义有个正确的认识。在当前的大环境中，应当承认应试教育是教育的正常现象和基本要求，素质教育是教育的理想状态和高标准要求。素质教育是教育的导向、目的、理想和追求，应试教育不是素质教育的对立面，应试教育的内容必须体现素质教育的要求，应试教育是素质教育的实现手段、考核工具、基本内容和基础阶段。素质教育包含了应试教育，应试教育体现了素质教育。因此，在农村教育中，在坚持以素质教育为导向的同时，要注重应试教育的基础性地位，并不断向高级学校输送优秀人才。
3、初中阶段义务教育要面向农村社会实际，适当分流。
农村初中阶段的义务教育。要切实面向农村社会的客观实际，打破以城市社会为中心、以升学为主要目标的设计格局。要在尊重学生自愿选择的基础上，教学内容、对象、方法、功能应适当分流。一是以升学为主的教育，保证农村优秀青年有向高知识阶层流动的足够机会，这有利于农民子弟人权的实现，是教育公正公平的体现，是维护社会稳定的客观要求。义务教育也应贯彻机会平等、因材施教的原则，而不应坚持所有学生教学进度同步，允许分快、慢班，鼓励学生拨尖。二是以适应城市化、工业化进程为导向的教育。这有利于农村富余劳动力的转移，有利于加快城市化、工业化的进程。三是以为农村、农业现代化服务为导向的教育。农村初中阶段教育的分流，将会明显改善部分初中毕业生“升学无望、就业无门、致富无才”的尴尬状态，降低初中学生的途中辍学率。初中学生的分流在尊重学生自愿选择权的前提下，应从初中入学时根据学生需求开始进行，并可动态调整。这种分流将更好地体现素质教育的要求，但应享受义务教育的优惠。
4、继续深化农村教育体制改革。
农村教育体制的改革与市场经济体制在许多方面存在不适应和滞后现象。一是要深化公办学校治理结构的改革，尽快将现代学校治理结构引入公办学校。二是要深化公办学校教育人事制度改革，建立并逐步健全激励机制、竞争机制、淘汰机制。推行教师聘任制，试行教师等级内部评定等。三是积极开展给受教育者发放教育资金券（卡）的试点。建议学习浙江长兴县、湖北监利县的试点经验，在部分县试点进行直接按人向受教育者发放义务教育券（卡）、职业教育券（卡），专人专用，由受教育者自主选择学校，学校凭券（卡）到县财政领取教育资助，形成不分公办、民办，学校之间公平竞争的教育服务市场格局。
5、对“一费制”、“一次性收费”适当进行微调。
横峰县教育部门的同志建议“一费制”标准增加50元；弋阳、万年县教育部门的同志建议“一次性收费”应增加水电费5元/月，上机费30元。农民也表示，只要是有利于子女的教育，增加部分收费是可以接受的。但对部分生活确实困难的家庭应实行照顾。建议省政府认真研究考虑基层同志的上述建议和要求。
6、农村学校电费应按居民用电标准收取
按照省里有关部门的规定，农村学校部分用电按商业用电收取电费，明显不合理。建议农村学校教学、生活用电均按居民生活用电标准收取电费。
7、争取由中央财政承担因体制改革导致的农村教育历史欠帐偿还。
建议在严格审计、分清责任的基础上，对由于税费改革、“以县为主”和“一费制”而导致的农村教育欠帐，争取由各级财政承担（或部分承担）偿还责任，使部分经济欠发达地区的农村教育步入良性发展轨道。
8、探索建立新的农村职业教育体系。
职业教育牵涉的部门单位众多，上饶市建立职业教育工作联系会议制度的作法值得推广，建议进一步建立和完善职业教育工作合作协调机制。职业教育一是逐一抓好原来的公立大专、中专、技校和职工大学、业余大学的进一步改革、转型和重组，鼓励社会资本和民间资本对公立职业教育机构的兼并重组；二是按市场经济规律，鼓励和支持民间资本兴办职业教育机构。建议明确教育部门负责职业教育机构的教学管理，科技部门、科协负责提供短期师资力量、培训材料等方面的扶持。农业部门和乡镇政府负责组织农村成人职业教育的培训对象，劳动部门和工商联负责了解就业信息、市场信息，协调培训科目和内容的确定，帮助农村劳动力转移。各个不同渠道的经费使用，由县政府统一协调，避免经费的浪费和低效、重复使用。
9、进一步调整农村中小学网点。
建议进一步开展边远农村、人口偏少的自然村的合并、搬迁、移民工作，进一步调整合并农村中小学教学网点布局，优化整合农村教育资源，对“小学单程不超过四华里”要求也应允许县政府根据当地农村的实际情况适当灵活掌握，不搞一刀切。
10、加大对农村教师的培训力度。
由于农村学校条件较差，很难吸引到学历较高的人才，而且学校教师编制也有限。建议加大农村教师的培训力度，培训应着重提高农村教师的执教素质和水平。积极争取中央财政扶持江西等中西部不发达地区义务教育阶段教师的培训费用，重点培训初中阶段的教师，省、市财政应着重扶持各县公办高中教师的培训。
课题组成员：段火梅 刘晓庄 张 莉
万丽玲 杨 旭 冯 英
执 笔：杨 旭
二OO四年七月一日
